BIROKRASI

    

    Sejarah Konsep Birokrasi

            Konsep birokrasi dimunculkan oleh M De Gourney. Melalui surat tertanggal satu juli1764 yang ditulis Baran de Grim, merujuk pada gagasan Gourney yang mengeluh tentang pemerintahan yang melayani dirinya sendiri. De Gourney menyebutkan kecenderungan  itu sebagai penyakit yang disebutnya bureaumania.

Ide tentang birokrasi bukan sesuatu yang baru. Merupakan kekeliruan kalau kita mengira konsep ini baru muncul. Keluhan atas pemerintahpun bukan hal baru, yaitu setua usia pemerintahan itu sendiri. Juga, prinsip pemerintah harus dijalankan orang-orang yang baik dan cakap merupakan ide yang sudah lama berkembang dilingkungan filsuf, baik barat maupun timur.

Sejak kemunculan gagasan de Guorney, istilah birokrasi diadopsi secara luas dalam kamus politik di Eropa selama abad 18. Istilah Prancis, bureaucratie ini, dengan cepat diadopsi dalam makna yang sama di Jernan dengan sebutan bureaucratie (kemudian menjadi burokratie), di Italia menjadi burocrazia dan Inggris menjadi bureaucracy[1].

2.      Pengertian Birokrasi

Birokrasi adalah jenis organisasi yang dirancang untuk menangani tugas-tugas administratif dengan sekala besar serta mengkoordinasikan pekerjaan orang banyak secara sistematika.dengan demikian, konsep ini dapat diterapkan dalam prinsip-prinsip organisasi yang tujuannya adalah meningkatkan efesiensi administrasi (sebagaimana biasanya demikian), walaupun birokrasi kadang-kadang berakibat sebaliknya, menimbulkan ketidak efisienan.

Birokrasi-birokrasi merupakan lembaga yang sangat berkuasa, yang mempunyai kemampuan sangat besar untuk berbuat kebaikan atau keburukan, karena birokrasi adalah sarana administrasi rasional yang netral dalam skala yang besar. Masalah yang dihadapi masyarakat demokratis adalah bagaimana memperoleh dan mempertahankan pengawasan demokrasi terhadap birokrasi-birokrasi dapat bekerja demi kepentingan rakyat banyak.[2]

Fungsi penerapan peraturan tidak hanya berarti pelaksanaan peraturan sebagai pedoman dan aturan berprilaku, tetapi pertama-tama juga pembuatan perincian dan pedoman pelaksanaan peraturan, malahan dalam banyak hal justru harus memberikan penafsiran atas peraturan tersebut (yang biasanya dirumuskan secara umum oleh lembaga legislatif) sehingga mudah difahami dan ditaati oleh warga negara. Dengan kata lain, fungsi penerapan peraturan tidak hanya meliputi pelaksanaan peraturan sebagai aturan dan prilaku, tetapi juga mencakup pembuatan keputusan yang bersifat penjabaran. Struktur pemerintah yang menyelenggarakan fungsi ini ialah pemerintah (eksekutif).

Yang dimaksud dengan pemerintah dalam negara yang menerapkan kabinet presidensial ialah presiden dan wakil presiden, para mentri dan birokrasi. Dalam sistem kabinet parlementer, yang di maksud dengan pemerintah ialah perdana dan mentri-menteri dan birokrasi. Tugas dan kewenangan kabinet (sistem parlemen dan presidensial) sudah dijelaskan sehingga yang perlu dijelaskan secara ringkas ialah birokrasi. Secara etimologis, birokrasi berasal dari kata “biro” (bureau) yang berarti kantor ataupun dinas, dan kata”krasi” (cracy, kratie) yang berarti pemerintahan. Dengan demikian, birokrasi berarti dinas pemerintahan. Secara tipologis (tipe ideal), max weber mendeskripsikan sejumlah karakteristik birokrasi seperti berikut.

a)      Dengan organisasi ini terdapat pembagian kerja dengan spesialisasi peranan yang jelas. Pembagian kerja yang jelas dan terperinci ini akan membuka kesempatan untuk hanya merekrut para pegawai yang ahli dalam bidangnya dan memungkinkan masing-masing pegawai sebagai pihak yang bertanggung jawab dalam pelaksanaan tugasnya.

b)      Organisasi jabatan ini mengikuti prinsip hirarki. Artinya jabatan yang lebih   rendah berada dalam kontrol dan pengawasan jabatan yang lebih tinggi.

c)      Kegiatan organisasi jabatan ini dilakukan berdasarkan sistem aturan abstrak yang konsisten dan terdiri atas penerapan aturan-aturan ini kedalam kasus-kasus yang khusus. Sistem standar ini dirancang untuk menjamin keseragaman tidak hanya dalam pelaksanaan setiap tugas, terlepas dari berapa pun jumlah personel yang terlibat didalamnya, tetapi juga dalam koordinasi berbagai tugas.[3]

d)     Setiap pejabat melaksanakan tugasnya dalam semangat dan hubungan yang formal dan inpersonal, yakni tanpa perasaan benci atau simpati, dan karena itu, tanpa efeksi atau antussiasme. Apabila pertimbangan-pertimbangan pribadi tidak dilibatkan dalam pelaksanaan tugas organisasi.

e)      Setiap pegawai dalam organisasi ini direkrut menurut prinsip kualifikasi teknis (merit sistem),digaji, dan dipensiun menurut pangkat dan kemampuan, dan dipromosikan menurut asas kesenioran atau kemampuan, dan dipromosikan menurut asas kesenioran atau kemampuan, atau keduanya. Prinsip-prinsip ini akan mendorong pengembangan kesetiaan kepada organisasi dan perkembangan semangat korps diantara para anggotanya. Hal-hal ini akan mendorong para pegawai untuk memajukan tujuan-tujuan organisasi.

f)       Organisasi administrasi yang bertipe birokrasi dari segi pandangan teknis murni cenderung lebih mampu mencapai tingkat efesiensi yang lebih baik. Oleh karena itu, birokrasi mengatasi masalah unik organisasi. Artinya, memaksimalkan koordinasi dan pengendalian sehingga akan tercapai tidak hanya efesiensi organisasi, tetap juga efesiensi produktif setiap pegawai.

Seluruh karakteristik birokrasi itu akan menghasilkan suatu birokrasi yang tidak hanya superior dalam efektivitas, yaitu skala yang besar, tetapi juga superior dalam efisiensi. Di samping fungsi birokrasi yang positif (efektif dan efisien) seperti disebutkan diatas, weber juga menyabutkan fungsi negatif dari birokrasi.

1.      Birokrasi cenderung monopoli informasi sehingga pihak luar tidak dapat mengetahui atas dasar apa keputusan itu diambil, dan tidak ada yang lebih dipertahankan secara fanatik oleh birokrasi selain rahasia jabatan tersebut.

2.      Apabila sudah terlembaga, birokrasi merupakan pekerjaan yang sis-sia. Tidak mungkin mengelola suatu bangsa-negara yang besar atau perusahaan swasta tanpa menggunakan spesialisasi dan keahlian yang dipunyai birokrasi. Pegawai dapat diganti tetapi seluruh pola administrasi yang konsisten dengan model birokrasi itu tidak mudah diubah[4]. 

Sebagaimana telah diuraikan diatas, bahwa birokrasi dimaksudkan sebagai kekuasaan dipegang oleh orang-orang yang berada dibelakang meja, karena segala sesuatunya diatur secara legal dan formal oleh para demokrat. Namun diharapkan pelaksanaan kekuasaan tersebut dapat dipertanggung jawabkan dengan jelas, karena setiap jabatan diurus oleh orang (petugas) yang khusus.

            Seperti dinyatakan oleh Blau dan Page, bahwa birokrasi dimaksudkan untuk melaksanakan tugas-tugas administrasi yang besar. Hal itu hanya dapat berlaku pada organisasi besar seperti organisasi pemerintahan, karena pada organisasi pemerintahan segala sesuatunya diatur secara formal, sedangkan pada organisasi kecil hanya diperlukan hubungan informal. Selama ini banyak pakar yang meneliti dan menulis tentang birokrasi bahwa fungsi staf pegawai administrasi harus memilki cara-cara yang spesifik agar lebih efektif dan efesien, sebagai berikut;

1.      Kerja yang ketat pada peraturan.(rule)

2.      Tugas yang khusus(spesialisasi)

3.      Kaku dan sederhana(zakelijk)

4.      Penyelenggaraan yang resmi(formal)

5.      Pengaturan dari atas kebawah(hirarkis)

6.      Berdasarkan logika(rasional)

7.      Tersentralistik(otoritas)

8.      Taat dan patuh(obdience)

9.       Tidak melanggar ketentuan(discipline)

10.  Terstuktur(sistematis)

11.  Tanpa pandang bulu(impersonal)

Hal-hal tersebut diatas merupakan prinsip dasar dan karakteristik yang ideal dari suatu birokrasi. Karakteristik tersebut idealnya memang dimiliki oleh para birokrat (pegawai negri sipil) tidak lain agar tugas-tugas administrasi yang besar dapat dilaksanakan secara efektif dan efesian sehingga tujuan organisasi dapat tercapai sesuai yang direncanakan.[5]

2.   Konsep Tentang Birokrasi

            Ciri pokok dari struktur birokrasi (dalam kasus tipe ideal) menurut weber adalah sebagai berikut:

a.       Kegiatan sehari-hari yang dibutuhkan untuk mencapai tujuan-tujuan organisasi di distribusikan melalui cara yang telah ditentukan, dan dianggap sebagai tugas-tugas resmi.

b.      Pengorganisasian kantor mengikuti prinsip hirarkis yaitu bahwa unit yang lebih rendah dalam sebuah kantor berada dibawah pengawasan dan pembinaan unit yang lebih tinggi.

c.       Pelaksanaan tugas diatur oleh suatu sistem peraturan-peraturan abstrak yang konsisten dan mencakup juga penerapan aturan-aturan ini didalam kasus-kasus tertentu.

d.      Seseorang pejabat yang ideal melaksanakan tugas-tugasnya dengan semangat tanpa perasaan-perasaan dendam atau nafsu dan oleh karena itu tanpa perasaan kasih sayang antusiasme.

e.       Pekerjaan dalam sustu organisasi birokratif didasarkan pada kualifikasi teknis dan dilindungi dari kemungkinan pemecatan oleh sepihak.

f.       Pengalaman, secara universal cenderung mengungkapkan bahwa tipe organisasi administratif yang murni berciri birokratis dilihat dari sudut pandang yang semata-mata bersifat teknis, mampu mencapai tingkat efesiensi yang tertinggi.

Efesiensi administratif yang sangat unggul dari birokrasi merupakan hasil yang diharapkan dari berbagai ciri birokrasi sebagai mana yang digaris bawahi oleh Weber. Agar sesorang dapat bekerja secara efisien, ia harus memiliki keahlian-keahlian tertentu dan menerapkannya secara giat dan rasional; akan tetapi untuk suatu organisasi persyaratannya lebih banyak lagi. Setiap anggota harus ahli dalam keterampilan tertentu untuk dapat menjalankan tugas-tugas yang dibebankan kepadanya.[6]

Birokrasi pemerintah

      Birokrasi pemerintah seringkali diartikan sebagai officialdom atau kerajaan pejabat. Suatu kerajaan yang raja-rajanya adalah para pejabat dari suatu bentuk organisasi yang digolongkan moderen. Didalamnya terdapat tanda-tanda bahwa seseorang mempunyai yuridiksi yang jelas dan pasti, mereka berada dalam area ofisial yang yurisdiktif. Di dalam yurisdiksi tersebut seseorang mempunyai tugas dan tanggung jawab resmi (official duties) yang memperjelas batas-batas kewenangan pekerjaannya. Mereka bekerja dalam tatanan pola hierarki sebagai perwujudan dari tingkatan otoritas dan kekuasaannya. Mereka memperoleh gajih berdasarkan keahlian dan kopetensinya. Selain itu dalam kerajaan pejabat tersebut, proses komunikasinya didasarkan pada dokumen tertulis (the files). Itulah kerajaan birokrasi yang rajanya para pejabat.

Pejabat adalah orang yang menduduki jabatan tertentu dalam birokrasi pemerintah. Kekuasaan pejabat ini amat menentukan, karena segala urusan yang berhubungan dengan jabatan itu maka orang yang berada dalam jabatan itu yang menentukan. Jabatan-jabatan itu disusun dalam tatanan hierarki dari atas ke bawah. Jabatan yang berada di hierarki atas mempunyai kekuasaan yang lebih besar ketimbangan jabatan yang berada di tataran bawah. Semua jabatan itu lengkap dengan fasilitas yang mencerminkan kekuasaan tersebut. Diluar hirarki kerajaan pejabat dan jabatan itu terdampar rakyat yang power less dihadapan pejabat birokrasi tersebut. Itulah sebabnya birokrasi pemerintah acap kali disebut kerajaan pejabat yang jauh dari rakyat.

Konsepsi birokrasi weber yang dianut dalam organisasi pemerintahan (goverment) banyak memperlihatkan cara-cara officialdom diatas. Pejabat birokrasi pemerintah adalah sentra dari penyelesaian urusan masyarakat. Rakyat sangat tergantung pada pejabat ini, bukannya pejabat yang tergantung pada rakyat. Pelayanan kepada rakyat bukan diletakkan pada pertimbangan utama, melainkan kepada pertimbangan yang kesekian. Pengamalan konsep birokrasi pemerintah weberian yang cenderung menjadi kerajaan tersebut banyak mendapatkan kritikan.[7]

Ciri birokrasi weberian adalah kekuasaan itu ada pada setiap hirarki jabatan pejabat didepan telah disinggung bahwa semakin tinggi hirarki jabatan tersebut semakin besar kekuasaannya, dan semakin rendah hirarkinya semakin tidak berdaya (powerless). Hirarki yang paling bawah adalah masyarakat atau rakyat. Pada posisi ini mereka sama sekali tidak mempunyai kekuasaan. Disiplin birokrasi model weber ini menyatakan bahwa hirarki tidak berani atau tidak boleh melawan kekuasaan hirarki atas.

3.      Tipe Ideal Birokrasi

Menurut weber tipe ideal birokrasi yang rasional itu dilakukan dalam cara-cara sebagai berikut:

a.       Individu pejabat secara personal bebas, akan tetapi dibatasi oleh jabatannya manakala ia menjalankan tugas-tugas atau kepentingan individual dalam jabatannya.

b.      Jabatan-jabatan itu disusun dalam tingkatan hirarki dari atas kebawah dan kesamping. Konsekuensinya ada jabatan atasan dan bawahan, dan ada pula yang menyandang kekuasaan lebih besar dan ada yang lebih kecil.

c.       Tugas dan fungsi masing-masing jabatan dalam hierarki itu secara spesifik berbeda satu sama lainnya.

d.      Setiap pejabat mempunyai kontrak jabatan yang harus dijalankan.

e.       Setiap pejabat diseleksi atas dasar kualifikasi profesionalitasnya, idealnya hal tersebut dilakukan melalui ujian yang kompetitif.

f.       Setiap pejabat mempunyai gaji termasuk hak untuk menerima pensiun sesuai dengan tingkatan hierarki jabatan yang disandangnya.

g.      Terdapat struktur pengembangan karier yang jelas dengan promosi berdasarkan senioritas sesuai dengan pertimbangan yang objektif.

h.      Setiap pejabat sama sekali tidak dibenarkan menjalankan jabatannya dan resources instansinya untuk kepentingan pribadi dan keluarganya.

i.        Setiap pejabat berada dibawah pengendalian dan pengawasan suatu sistem yang dijalankan secara disiplin.

 Butir-butir tipe ideal tersebut tidak semuanya bisa diterapkan kondisi tertentu oleh suatu jenis pemerintahan tertentu. Seperti persyaratan tentang pengangkatan pejabat dalam jabatan tertentu berdasarkan kualifikasi profesionalitas cocok untuk kondisi birokrasi tertentu tetapi banyak sekarang tidak bisa diterapkan. Karena banyak pula negara yang mengangkat pejabat berdasarkan atas intervensi politik dari kekuatan partai politik tertentu[8].

4.      Etika Birokrasi

Telah diuraikan bahwa etika merupakan norma-norma moral yang tingkah lakunya atau kumpulan asas atau nilai moral. Untuk dapat menjadi pegangan atau rujukan seseorang atau suatu kelompok dalam mengatur tingkah lakunya atau kumpulan asas atau nilai moral. Untuk dapat menjadi pegangan atau rujukan seseorang atau suatu kelompok tersebut, maka nilai-nilai moral tersebut diwujudkan dalam bentuk kode etika, misalnya: kode etik kedokteran, kode etik pers/jurnalistik, kode etik kehakiman, dan lain sebagainya.

      Sedangkan birokrasi oleh dwijowijoto (2004) dalam praktek dijabarkan sebagai pegawai negri sipil. Ismani (2001) mengemukakan bahwa apabila dikaitkan dengan fungsi pemerintah dan pembangunan, maka birokrasi berkenaan dengan kelembagaan, aparat dan sistem serta prosedur dalam kegiatan yang dilaksanakan demi kepentingan umum dan masyarakat. Dalam makna birokrasi yang demikian, maka menurut yahya muhaimin (1991) birokrasi sebagai keseluruhan aparat pemerintah, baik sipil maupun militer yang bertugas memebantu pemerintah dan menerima gaji dari pemerintah karena statusnya itu. Dari keseluruhan apa yang dikemukakan diatas dapat dirumuskan bahwa etika birokrasi adalah “norma atau nilai-nilai moral yang menjadi pedoman bagi keseluruhan aparat pemerintah dalam menjalankan tugas dan kewajiban demi kepentingan umum atau masyarakat”.

Dengan demikian, aparat pemerintah seharusnya mempunyai pedoman dan penuntun dalam sikap dan prilaku, sehingga birokrasi menjadi bersih dinamis dan bertanggung jawab. Dalam hal ini tidak cukup hanya tanggung jawab secara yuridis formal tetapi juga tanggung jawab secara moral[9].

---

[1] A.Rahman H.I, sistem Politik Indonesia, hal.167

[2] Pater M.Blau, Marshall W. Mayer, Birokrasi dalam Masyarakat Modern, hal.4-5

[3] Ramlan Subakti, Memahami Ilmu Politik, hal.233-235

[4] Ibid, hal. 236

[5] A.Rahman H.I, Sistem Politik Indonesia, hal.170-171

[6] Pater M.Blau, Marshall W. Mayer, Birokrasi dalam Masyarakat Modern, hal.31

[7] Dr. Miftah Thoha, MPA, Birokrasi politik di indonesia, hal.2,7

[8] Ibid. Hal.17-18C:\ProgramData\Avira\AntiVir Desktop\IPM\IpmDocument.html - .remind_later.

[9] A.Rahman H.I, Sistem Politik Indonesia, hal.172-173